Бони Л.Д. Система государственного управление землей для строительных целей в Китае Печать
22.09.2015 11:28

Система государственного управление землей для строительных целей в Китае*

(Опыт Китая по вовлечению сельскохозяйственных земель под застройку)

Бони Л.Д., д.э.н. ИДВ РАН

За период 35 лет (1978-2013 гг.) экономической реформы и политики открытости Китай, развиваясь среднегодовыми темпами выше 10%, превратился из аграрной страны в промышленно-аграрную державу, занимающую ведущее место в мире по объему производства ВВП. Ускоренные темпы индустриализации и урбанизации в последние два десятилетия привели к резкому увеличению численности городского населения, на которое приходится уже более половины населения страны (на конец 2014 г. население Китая составило 1 367,82 млн. человек), уровень урбанизации с 30% (2000 г.) вырос до 54,77% в 2014 г.

Среди многих факторов, обеспечивших столь поразительный успех Китая, можно с уверенностью назвать два, вклад которых в развитие экономики страны особенно существенен. Это – рабочая сила и земля. Остановимся на втором факторе.

Острый дефицит земельных ресурсов в Китае**, в сельском хозяйстве особо, в условиях рыночной экономики не помешал руководству страны – наряду с успешным решением проблемы производства и обеспечения продовольствием более чем миллиардного населения – выделить более чем достаточно земли для промышленного и городского строительства, причем по низкой себестоимости. Последнее оказалось возможным лишь благодаря решению задачи капитализации земли своим особым китайским путем. Достаточно сказать, что годовой доход от приращения стоимости земли в процессе капитализации обеспечивает более половины поступлений (вплоть до 70%) в доходы бюджетов местных правительств и покрывает основные расходы, связанные с реализацией планов городского и промышленного строительства в регионах. Так, в 2014 г. весь годовой доход от капитализации земли составил около 4,3 трлн юаней[1], или более 650 млрд долл США.

Рост экономики Китая во многом опирался на широкомасштабное предложение земли под строительство. За период 2003-2012 гг. общий годовой объем земли в стране, обеспеченный для строительных целей, с 286,4 тыс. га вырос до 690,4 тыс. га, а среднегодовые темпы прироста предложения земли для строительных целей составили 10,27%, [2] т.е. поддерживались фактически на уровне темпов роста ВВП Китая. При этом все годы обеспечение земли для промышленных целей идет по низкой себестоимости (а это в среднем до 40% всей земли для строительных целей ежегодно).

Каковы системные, правовые и экономические механизмы, позволяющие до сего дня получать такие дивиденды от земли, преимущественно от коллективной земли в китайской деревне?

I

Формирование земельного законодательства Китая как правовой основы земельной системы страны и системы управления земельными ресурсами

Основы механизмов государственного управления земельными ресурсами в Китае закладывались в процессе формирования земельной системы страны в течение всех более 60 лет существования КНР, особенно активно - в период последних трех десятилетий экономической реформы и политики открытости (1978-2013 гг.). Основные правовые положения, закреплявшие системные «конструкции» (или нововведения) в сфере государственного управления землей в стране, были выдвинуты в таких ведущих законодательных документах как Конституция КНР (новый вариант 1982 г.), « Закон об управлении землей» (1986г., новый вариант-1998г.), «Закон о земельном подряде в деревне» (2002 г.), « Закон об имущественном праве» (2007 г.) и большом количестве сопровождавших их подзаконных актах, уведомлений, установлений, положений. Наиболее существенные из системных нововведений, привнесенных в последние более 30 лет следующие:

1) Конституция (1982 г.): выдвинула понятие «общественные интересы», как обоснование для реквизиции земли. Однако в отличии от документов предыдущих лет, содержавших развернутое и конкретное толкование понятия «общественных интересов», такового ни в ней, ни в последующих документах земельного законодательства нет. В итоге расплывчатость и расширительное толкование на местах понятия «общественные интересы» стало удобным основанием и предлогом для расширения масштабов и темпов реквизиции земли; это понятие зачастую охватывает практически все экономическое строительство.

2) Конституция (1982 г.): впервые отнесла городские земли к государственной собственности, что имело решающее значение для формирования новой системы управления землей.

3) Конституция (1982 г.): одновременно указала, что «земля в деревне и пригородах, за исключением земли, установленной законом, принадлежит к коллективной собственности, что земля под жилыми строениями (домом) и подсобным участком также принадлежит к коллективной собственности».

Таким образом обозначилась структура прав собственности на землю в Китае, в которой сосуществуют две формы собственности - государственная собственность на землю в городе и коллективная собственность на землю в деревне. Эта новая структура прав собственности на землю легла в основу земельной системы и системы управления земельными ресурсами в Китае.

4) «Закон об управлении землей» (первый вариант- 1986 г.): впервые указал, что «во имя удовлетворения общественных интересов можно на основе закона реквизировать коллективную землю». Это «уточнение» объекта реквизиции фактически означало основное направление реквизиции - земля в деревне. И это естественно, т.к. свободной городской земли практически не осталось, города растут, все больше расширяясь во вне, занимая прилегающие пригородные коллективные земли, включая наиболее плодородные пахотные. Поэтому главным и практически единственным источником получения земли под городское строительство стала коллективная земля в деревне, в первую очередь в пригородах городов и поселков.

5) Конституция (1982 г.) и « Закон об управлении землей» (1986 г.), говоря о сосуществовании двух форм собственности на землю в стране, констатировали наличие «раздельного управления землей в городе и деревне» в Китае.

С конца 90-х годов XX века с ускорением процессов урбанизации и индустриализации резко вырос спрос на землю для строительных целей, в то же время потребовались более жесткие меры защиты пашни, основы обеспечения продовольственной безопасности страны.

Новый, пересмотренный вариант «Закона об управлении землей» (1998 г.) еще более усилил принцип раздельного управления землей в городе и деревне и ввел ряд серьезных нововведений, касавшихся системы управления землей для строительных целей, в т.ч.:

(1) Санкционировал введение новой, известной в других странах, системы управления целевым использованием земли как основы системы управления земельными ресурсами страны. Это управление административного и правового порядка, осуществляемое на основе плана использования земли. Система охватывает две самые важные стороны управления землепользованием - определяет целевое использование различных видов земли и устанавливает, кто имеет право пользования разными особыми видами земли[3]. Важнейшим инструментом этой системы становится планирование размещения, целевого назначения, уступки и использования земельных ресурсов страны. С этой целью государство вводит Генеральный план использования земли в Китае. Он отражает и регулирует целевое использование земли. Вся земля в плане разделена по категориям: для нужд сельского хозяйства, для строительства и «бесприбыльные» земли (общественного пользования). План контролирует общее количество земли, используемое для каждой категории земли. Смена целевого назначения земли (с сельской - на землю для городского строительства) осуществляется только через реквизицию, и процедура смены фиксируется в генплане. В генеральном плане использования земли для каждого административного уровня указаны спускаемые сверху данные количества охраняемой сельскохозяйственной земли и пашни и количество земли для строительных целей. Одновременно введены годовые планы использования земли в стране, контролирующие общие размеры земли, изымаемые из сельскохозяйственного оборота, предназначенные на строительные цели за год. Основными плановыми показателями являются: оборот земельных угодий, размеры рекультивируемой земли для возмещения пашни, показатели общей величины пахотных земель. Годовой план использования земли состыковывается с Генеральным планом городского строительства страны, фиксирующим и контролирующим спрос и предложение земли для городских строительных целей, объем и способы ее получения.

(2) узаконена практика утверждения в плане объемов (квот) и способов получения земли для строительных целей. При этом, согласно закону, с одной стороны, ослабляются требования к обоснованию «общественных интересов» для получения земли под строительство, с другой – усложняются способы получения земли: ее можно получить только через реквизицию и сложную процедуру смены целевого назначения и формы собственности. В «Законе об управлении землей» (1998 г.) на этот счет сказано, что 1) «любая организация или отдельные лица, ведущие строительство, которым требуется земля для строительных целей, должны на основе закона обратиться с заявлением в земельное управление»; 2) земля, занимаемая под строительство, должна быть переведена из сельской земли в землю для строительных целей, для чего необходимо пройти процедуру смены целевого использования земли и перевода реквизированной сельской земли в государственную. Для этого следует предварительно пройти проверку в генплане и годовом плане использования земли.

(3) закон констатировал осуществление «системы возмездного пользования государственной землей». В соответствии с Конституцией (1988 г.), в стране запрещена купля-продажа или другие формы незаконной уступки земли, на основе закона можно лишь уступить право пользования землей. «Закон об управлении землей» (1998 г.) также четко устанавливает: «право пользования землей может быть уступлено по закону», «государство осуществляет систему возмездного пользования государственной землей». Исходя из контекста, следует соединить эти два положения закона словами «и только». Тогда станет ясно дальнейшее разъяснение: « государство, выступая само как собственник земли, может уступать право пользования государственной землей на определенный срок, уступая его пользователю путем соглашения, аукционов, конкурсов, а пользователь земли, в соответствии с заключенным договором, выплачивает государству деньги за право пользования землей».[4] Таким образом, сформировалась и осуществляется система возмездного пользования государственной землей.

II

Характеристика и особенности земельной системы Китая

Приведенные выше основные этапы и моменты формирования земельного законодательства Китая нашли глубокое отражение в характере и специфике земельной системы Китая. Поскольку вся система управления земельными ресурсами Китая и встроенные в нее системные и экономические механизмы управления землей для строительных целей базируются на земельной системе страны и тесно с ней связаны, рассмотрим кратко характер и специфику земельной системы Китая[5].

- Система имущественного права на землю в Китае осуществляется на основе «социалистической общественной собственности», при этом имущественное право на землю разделено на право собственности на землю и право пользования землей. В Китае земля не может быть объектом купли-продажи. В земельном законодательстве страны практически отсутствует термин «купля-продажа земли», нет рынка собственности на землю. Землю в стране можно только «возмездно уступить», и то не право собственности, а только право пользования землей на определенный срок на основе закона. Соответственно, из-за отсутствия рынка имущественного права на землю не существует цены на право собственности на землю.

- Общественная собственность на землю в Китае представлена двумя ее формами - системой государственной собственности и системой коллективной собственности. Согласно закону, городская земля, а также недра, водные источники, моря, леса, горы, луга, пустоши, болота и прочие природные ресурсы принадлежат к государственной собственности; земля в деревне и пригородах городов , земля под жилыми строениями крестьян, приусадебные участки и холмы, а также земли, определенные законом, - все относятся к коллективной собственности.

Обратим внимание на тот факт, что земля в городе была объявлена и переведена в разряд государственной собственности Конституцией 1982 г. Этот системный шаг имел важные последствия для формирования одного из основных механизмов государственного управления земельными ресурсами страны в целом. Его называют «механизмом огосударствления (национализации) городской земли» [6]. В результате государство, и в его лице центральное и местные правительства, фактически превратились в единственного собственника государственной земли, в том числе земли под городское строительство. Сюда же относится и бывшая коллективная сельская земля, реквизированная, поменявшая целевое назначение (на городскую для строительных целей), и как новая городская земля сменившая форму собстенности на государственную.

- Имущественное право на землю в деревне Китая разделено на право собственности на землю и право пользования землей. Такое «разделение права на два» произошло в первые годы экономической реформы в деревне (1978-1983 гг.) при ликвидации системы «народных коммун» и переходе к новой хозяйственной системе в сельском хозяйстве. Система представлена двухступенчатой структурой хозяйствования (коллективной хозяйственной организацией крестьян деревни), увязывающей индивидуальное подрядное хозяйство крестьянского двора (семьи) – (1-я ступень), с единой ступенью коллективного хозяйствования (2-я ступень).

При этом право коллективной собственности на землю перешло к коллективу, а право пользования землей – к крестьянскому двору на основе земельного подряда.* Иначе говоря, земля в китайской деревне находится в общей собственности коллектива, крестьяне имеют право пользования коллективной землей на основе подряда. Сроки подрядного договора с 15 лет продлены до 30 лет (в среднем до 2020 г.), недавно предложено продлить их на более длительное время. В большей части сельских районов коллективная ступень слабо развита или отсутствует. Соответственно основной формой ведения хозяйства в агросфере страны выступает семейное хозяйство крестьянского довора (индивидуальная ступень), число подрядных дворов превышает 220 млн, средний надел земли одного двора 7 му (или 0,467 га).

В то же время это «разделение права на два» привело к неполноте имущественного права крестьян на землю, с одной стороны, с другой - к отсутствию четкого понятия субъекта права собственности на коллективную землю в деревне, что ослабило правомочия и коллектива и крестьян, и с годами породило много серьезных проблем в земельной системе страны, которые пытаются решить сегодня в процессе начавшихся (с 2013-2014 гг.) реформ земельной системы.

Наиболее серьезные проблемы земельной системы Китая сегодня - двухосновность структуры имущественного права на землю, неравноправное положение системы коллективной собственности на землю по сравнению с системой государственной собственности во всех сферах – в ограничении правомочий на землю, в отношении рынка земли, в части распределения дохода от капитализации земли, наконец, в наличии разных систем управления землей (в городе и деревне). Неравное правовое и экономическое положении коллективной формы собственности (по сравнению с государственной) - в условиях двухосновной структуры имущественного права на землю - дополняется неполнотой имущественных прав крестьян на землю. Отличаясь неодинаковыми имущественными правами на землю, государственная и коллективная формы собственности имеют разные системы землепользования и подпадают под компетенцию разных законов и систем управления землей.

III

Государственная система управления землей для строительных целей

До начала 80-х гг. XX века в Китае существовала система единого управления землей в городе и деревне. С 1998 г. была введена система управления целевым использованием земли, оформилась модель раздельного управления землей в городе и деревне. Во главе государственной системы управления землей страны стоит Министерство государственных земельных ресурсов Госсовета КНР (центрального правительства), которое несет ответственность за всю работу по управлению и контролю за размещением и использованием всей государственной земли страны, включая всю землю для строительных целей. Эта система контролирует также масштабы использование земли в деревне, прежде всего сельскохозяйственной земли, осуществляя жесткую систему защиты пашни страны; отвечает за реквизицию земли, регулирует масштабы реквизиции сельской земли, как практически главного и единственного источника обеспечения земли под строительство для нужд индустриализации и урбанизации. В последнее десятилетие в связи с серьезным сокращением пахотного клина основным источником пополнения земли для строительных целей в стране стала сельская земля помимо пашни, получившая общее название «земля для строительных целей в деревне».

Система управления землей включает четыре уровня – центра, провинции, города, уезда. На основе этой структуры управления методом «руководящих групп» осуществляется механизм двойного вертикального управления по уровням: центр-провинция, провинции и нижестоящие административные уровни.

1. Государство - собственник и верховный управляющий государственной земли в Китае – главная характеристика административной системы управления землей в Китае.

Как уже указывалось выше, согласно Конституции КНР (1982 г.), городская земля объявлена государственной собственностью, т.е. принадлежит государству. Это означает, что право дохода от права собственности на земельное имущество городов принадлежит государству (от его имени правительству). Сделав ставку на механизм огосударствления (или национализации) городской земли, правительство получило возможность эффективной концентрации доходов от права собственности на государственную землю.

В то же время, как известно, основным источником пополнения предложения земли для городского строительства все больше выступает коллективная земля в деревне. Как уже отмечалось выше, купляя-продажа земли в стране запрещена, включая деревню. Чтобы превратить сельскую (сельскохозяйственную) землю в землю для городского строительства, требуется осуществить ее реквизицию и пройти процедуру смены целевого назначения земли (из сельской – в городскую под строительство), при этом одновременно меняется (официально регистрируется) форма собственности – с коллективной на государственную. Таком образом, государство, используя механизм огосударствления городской и сельской земли (только разными способами), превратилось в собственника, сосредоточившего в своих руках все государственные земельные резервы для строительных целей и право получения дохода от уступки права пользования государственной земли под строительство. (см. приложение: Схема имущественных прав государства на государственную землю в городе, в конце статьи).

Механизм огосударствления городской и сельской земли фактически заложил основы институционального характера под систему возмездной уступки права пользования государственной землей, составляющую одну из главных опор системы государственного управления земельными ресурсами в Китае, прежде всего для нужд городского строительства.

Второй важнейшей опорой системы государственного управления земельными ресурсами выступает система реквизиции земли в деревне (см. ниже). Она составляет главное содержание системы распределения дохода от капитализации земли. Именно система реквизиции обеспечивает получение государством земли и средств для нужд городского строительства.

Главная специфика нынешней государственной системы управления землей в Китае – ее двухосновность и раздельность.

2. Двухосновность, раздельность системы управления землей в Китае

Конституция КНР (1982 г.), и «Закон об управлении землей» (1986 г.), констатируя сосуществование двух форм собственности на землю в Китае, подчеркивают раздельный характер управления землей: «в стране имеет место раздельное управление землей в городе и деревне: государственной землей в городе и коллективной землей в деревне и пригородах».

Что касается границ государственной собственности, то как показала практика, трактовка понятия «город» в Китае неоднозначна (есть « строительный район города», «запланированный район города», «городской район города», есть понятие «город в пределах 1-го кольца», 2-го кольца и пр.). Это привело к большим различиям в понятии масштабов города, а границы раздельного управления землей в городе и деревне оказались также далеко не однозначными и нестабильными. В результате понятие «общественные интересы» и задачи целевого управления землей все больше не стыкуются. Это наглядно проявляется в ходе городского строительства, когда местные власти путем непрерывного «урегулирования» городского плана, расширяя его во вне, присоединяют к городу все новые пригородные коллективные земли, которые через реквизицию включают в план города, стимулируя тенденцию тихой национализации сельской коллективной земли.

При этом можно выделить следующие основные принципы функционирования системы управления землей для строительных целей в городе:

1) Принцип раздельного управления землей в городе и деревне.

Система раздельного управления землей осуществляет управление землей в условиях двухосновной структуры собственности земельной системы посредством ряда системных механизмов и систем, которые работают совершенно в разных режимах: одни – в планово- административном, другие – в рыночном.

Чтобы реализовать структуру системы собственности на землю с разделением на город и деревню в Китае, используются также разные правовые системы управления с разделением на разную принадлежность земли - городу и деревне. Отсюда сформировались совершенно разные системы землепользования в городе и деревне.

Так, земля в деревне (коллективная форма собственности) подпадает под контроль «Закона о земельном подряде на землю в деревне» (2002 г.), который охватывает вопросы использования сельскохозяйственной земли крестьянами, доходов и обращения земли в деревне (точнее «уступки» права пользования землей в пределах деревни). Смена же целевого назначения коллективной земли в деревне и государственная земля в городе регулируются «Законом об управлении землей» (1998 г.), перевод сельскохозяйственной земли в несельскохозяйственную, а также вопросы правомочий после смены целевого назначения земли – все это относится к компетенции данного закона. В ряде аспектов эти два закона не стыкуются вообще. Так, если «Закон о земельном подряде в деревне» провозглашает незыблемость права пользования подрядной землей на весь срок действия подряда крестьянского двора, то «Закон об управлении землей» разрешает осуществление реквизиции коллективной земли «в общественных интересах» в любое время.

Различие характера землепользования в рамках двух форм собственности наглядно отражено в правомочиях субъектов права пользования землей в деревне и городе.

Пользователь земли в деревне – крестьянский двор– в рамках сельскохозяйственной земли, используемой для сельскохозяйственного производства– обладает правом пользования землей, правом дохода и правом обращения (в пределах своей деревни). При смене целевого назначения земли первоначальный собственник земли в деревне (коллективная хозяйственная организация в деревне) теряет право собственности на землю, а после получения возмещения за реквизированную землю и смены формы собственности (на государственную), коллектив и его члены-крестьяне лишаются всех имущественных прав полностью.

Права крестьян в отношении использования земли в деревне для несельскохозяйственных целей также ограничены: коллектив лишь может использовать ее для строительства предприятий волостей и поселков, а крестьянин как член коллектива получить землю под строительство дома безвозмездно, имея разрешение соответствующих инстанций. Вторичное обращение за участком под жилье отклоняется.

Земля под жилым домом крестьянина также находится в коллективной собственности, и крестьянин имеет лишь право пользования землей под жильем. Он не имеет права продать свой дом, так как он стоит на коллективной земле. По этой же причине он практически не может сдать свой дом под залог (банк не берет жилое строение в залог без земли под ним). В результате миллионы сельских мигрантов, ушедших их деревни в город, не смогли реализовать свое иущественное право на жилье и приусадебный участок и ушли с пустыми руками, оставив брошенным жилье или передав его под присмотр родных или соседей. В то же время городской житель может продать свое жилье, отдать под залог, купить или построить новое жилье, сдать его в аренду, наконец, приобрести вторую квартиру, сдавая первую в аренду.

Эту неполноту имущественного права крестьян в отношении коллективной земли констатирует и «Закон об имущественном праве» (2007 г.), в котором из четырех обычных правомочий имущественного права на землю (право владения, пользования, дохода и право распоряжения) крестьянам предоставлены только три: право владения, пользования, право дохода (отсутствует право распоряжения), а в отношении земли под жильем – всего два: право владения и право пользования, но нет права дохода [7].

Что касается субъекта прав пользования государственной землей, то здесь ситуация иная. Со сменой формы собственности на землю (с коллективной на государственную) местные правительства (уезда, города) осуществляют капитализацию земли и « возмездную уступку» через рынок, располагая для этого по закону правом распоряжения землей для строительных целей, правом введения земли в рыночный оборот, правом уступки и правом дохода.

Таким образом, система раздельного управления земельными ресурсами в деревне и городе охватывает две совершенно разные сферы, базирующихся на разных системных основах. Первая сфера - планово-административного управления, в пределах которой функционирует система реквизиции земли в деревне, вторая - сфера действия « плана и рынка», т.е. рыночного механизма в сочетании с монополией государства на первичном рынке земли, в этой сфере функционирует система возмездной уступки государственной земли. Иначе говоря, имеет место «увязка плана и рынка», когда « правительство направляет, а рыночный механизм составляет основу».

Между двумя этими сферами лежит процедура смены целевого назначения земли – с сельскохозяйственной – в землю для городского строительства, и одновременной смены права собственности – с коллективаной - на государственную.

2) Система целевого управления землей осуществляет связь между двумя сферами системы управления земельными ресурсами, через нее проходит оформление смены сельскохозяйственного назначения земли в условиях раздельного характера управления. Смена целевого назначения земли в Китае требует довольно сложной процедуры, опирающейся на такие механизмы управления землей, как система целевого управления землей, система управления правом собственности на землю и пр.

Перевод земли из сельскохозяйственной в землю для строительных целей в Китае осуществляется через действующую систему управления целевым использованием земли, введенную с 1998 г., которая, как отмечалось выше, опирается, в первую очередь, на планирование и контроль планом всех направлений движения земельных ресурсов в стране через Генеральный план использования земли в Китае. Генплан призван упорядочить и контролировать объекты, темпы и масштабы реквизиции, сдерживать масштабы перевода сельскохозяйственной земли в землю для строительства, добиваться более эффективного размещения и использования земельных ресурсов и более жесткой защиты пашни страны. Помимо комплексного плана использования земли в системе управления применяются еще ежегодные планы использования земли в стране, а также Генеральеный план городского строительства в стране.

Общий план городского строительства в условиях ускоренных темпов индустриализации и урбанизации все больше подвергается корректировкам из-за последовательного расширения границ строящихся городов во вне (не случайно китайский тип урбанизации относят к экстенсивному типу). Соответственно вносятся изменения и в генплан использования земли. Соотнесение данных в двух планах становится все более трудным. После утверждения границ города на плане каждый участок земли внутри городского района застройки также начинает выполнять свои особые функции, что еще больше затрудняет контроль. Функции двух планов входят в противоречие, сдерживающая роль генплана использования земли и эффективность всей системы целевого управления землей оказываются довольно низкими. В итоге система управления целевым использованием земли, по признанию китайских ученых и специалистов, не справляется с тенденцией непрерывного расширения масштабов прироста земли на строительные цели, которая фактически стала уже нормой.

3) Система управления правом собственности играет определяющую роль в утверждении имущественных прав собственника, а значит и пользователя коллективного и государственного земельного имущества. При смене целевого назначения земли одновременно через систему управления правом собственности на землю осуществляется смена формы собственности с коллективной на государственную, соответственно система лишает определенных правомочий субъекта коллективной формы собственности, наделяя ими, в более широком диапазоне, нового субъекта пользования уже государственной землей для строительных целей. Смена формы собственности создает, как выразился известный китайский ученый, «глубокую пропасть» между собственниками земли разных форм собственности в Китае в части права пользования землей и распределения доходов от капитализации земли[8]. Об этом уже говорилось выше. Отметим также, что оборот права собственности земли в Китае носит в основном односторонний характер: коллективная собственность может переходить в государственную, а вот обратное движение – переход государственной собственности на землю – в коллективную отсутствует (за крайне редким исключнием).

3. Система размещения земельных ресурсов Китая

Соответственно особенностям системы землепользования в Китае выстраивается и порядок, или система размещения земли в стране, она охватывает земельные ресурсы двух форм собственности - коллективной и государственной и включает следующее содержание:

Земля в деревне. Вся коллективная земля в деревне делится на сельскохозяйственную и остальную, которую с определенных пор стали определять как «землю для строительных целей в деревне». Сельскохозяйственная земля предназначена исключительно для ведения сельского хозяйства, включая все его виды – растениеводство, животноводство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство и пр. По состоянию на октябрь 2006 г. по данным 2-й Всекитайской сельскохозяйственной переписи, площадь пашни в стране составляла 121,776 млн га. По данным статистики КНР в 2013 г. пашня составила 121,5 млн га.

Сельскохозяйственная земля в деревне распределяется уравнительно (из расчета на душу) и передана в пользование крестьянским дворам на основе долгосрочного подряда. Повторим, что согласно закону, сельскохозяйственную землю разрешено использовать только для сельскохозяйственных целей, категорически запрещено менять ее целевое назначение, осуществлять куплю-продажу. Перевод земли в несельскохозяйственную разрешен лишь путем реквизиции и смены целевого назначения и коллективной формы собственности на государственную. Наряду с правом пользования и правом дохода, которыми обладают крестьяне, они имеют право возмездной уступки подрядной земли, фактически в пределах своей деревни. Обращение права пользования подрядной землей – основной способ перераспределения и размещения сельскохозяйственной земли в деревне, а в последнее время также формирования и развития новых укрупненных форм хозяйствования в агросфере.

Вся остальная земля в деревне помимо сельскохозяйственной, включая пашню, отнесена к категории «сельской земли для строительных целей». Начиная с 2004 г. именно эта категория сельской земли становится главным источником пополнения земли для строительных целей в городе. Причина – обострение дефицита пашни.* По расчетам китайских специалистов, проведенных в 2007 г., повышение уровня урбанизации в стране на 1 процентный пункт за счет пахотных земель сокращает их на 410 тыс га[9]. К 2020 г., по планам, уровень урбанизации должен составить 60%, следовательно, городу предстоит «поглотить» 10,05 млн га. Если же блюсти «красную черту» пашни (120 млн га), то в ближайшие 13 лет на строительные цели удастся выделить лишь 2,01 млн га[10]. Взять эти недостающие 8 млн га можно только за счет внутреннего резерва в деревне, т.е. за счет «сельской земли для строительных целей».

Коллективная земля для строительных целей в деревне включает земли, занятые под жилыми строениями и приусадебными участками крестьян, под поселково-волостными предприятиями, производственной структурой, общественными постройками (дороги, колодцы) и прочими сооружениями общественных услуг. По оценкам ученых, общая площадь этих земель составляла 18,9 млн га [11], а в ряде районов, особенно отдаленных, до 30% всей сельской территории[12]. По китайским критериям, это довольно большой резерв, на который с 2004 г. переключилось главное направление реквизиции**.

Согласно китайской статистике, с 1996 по 2008 гг. общая площадь земли в городе выросла в полтора раза (с 24 400 тыс кв. км до 40 300 тыс кв. км.), площадь земли под жилыми строениями крестьян за те же годы тоже увеличилась (с 163,6 тыс кв. км до 165,3 тыс. кв. км). При снижении плотности сельского населения за тот же период (с 55,87 чел/га – до 42,6 чел/га), площадь под жилыми строениями на душу в деревне также увеличилась со 193 кв м до 229 кв м, а земля под пустующими жилищами крестьян составила примерно 10%-15% всей земли на строительные цели в деревне[13]. По оценке, на 2012-2013 гг. земли на строительные цели в деревне было в 5 раз больше, чем на те же цели в городе[14]. Согласно данным статистики Министерства государственных земельных ресурсов, в общем объеме утвержденных квот, выделенных на строительные цели за период с 2005 по 2010 гг., удельный вес сельской земли составил в среднем 80%, а доля пашни в ней составляла до 66%[15].

Государственная земля. В отношении государственной земли осуществляются два способа размещения: (1) выделение в административном порядке (2) « возмездное пользование» (платная форма уступки). По отдельным регионом административным способом выделялось: 35% всей земли под строительство в экономически развитой приморской провинции Чжэцзян (Восточный Китай) в период 1998-2003 гг., а в отдаленной провинции Шэньси (Северо-Запад Китая ) – за тот же период все 50%[16].

Способ выделения земли в административном порядке используется чаще всего для правительственных нужд, земля выделяется планово и безвозмездно распределяется между производственными или административными единицами (включая государственные организации, военные объекты, объекты энергетики, железные дороги, ирригационные сооружения и другую аналогичную инфраструктуру, имеющую общегосудрственное значение. Более того, при данном способе размещения земли правительство обязано зачастую еще выделять дотации под освоение.

В новых условиях реформы и политики открытости государство стремится воплотить в жизнь свое право собственности на землю экономически более эффективно, и потому все в больших масштабах прибегает к платным формам его уступки. В результате в настоящее время большая часть земли распределяется за определенную плату.

В отношении всех других различных земель для строительных целей используется метод « возмездного пользования» через уступку, аренду, внесение в качестве пая, внесение в качестве капитала и пр. Распределение этих основных видов земли под строительство осуществляется следующим образом:

- земля для строительных целей хозяйственного характера (промышленное, торговое строительство, туризм, реакреационные проекты, коммерческое жилье и пр.) распределяется через рынок при полной монополии правительства (как правило, местного правительства). Земля для вышеуказанных хозяйственных целей, а также аналогичная земля, имеющая более двух субъектов-пользователей, уступается посредством соглашений, аукционов, конкурсов по конкурентным ценам путем рыночного механизма; при этом уступка земли по соглашению остается наиболее распространенной формой, на нее приходится до 70% и более всего предложения земли на рынке.

- субъект права пользования государственной землей может, согласно закону, сдавать землю в аренду, использовать ее как средство выплаты капитала (пая), уступать, сдавать в залог;

- все варианты размещения государственной земли проходят через утверждение системы административного управления землей;

Уступка права пользования землей характеризуется продолжительностью и размером платы. Максимальная продолжительность права уступки разная: для торговых организаций - 40, промышленных предприятий - 50, жилищных организаций - 70 лет. По истечении установленного срока земля со всеми сооружениями безвозмездно возвращается государству[17]. Стоимость оплаты устанавливается главным образом по соглашению, по конкурсу или методом аукциона.

Что касается порядка оформления уступки (по соглашению) права пользования государственой землей, то отметим следующее: 1) Собственник земли – местное правительство (уступающая сторона) предварительно посылает соответствующие материалы и документы принимающей стороне («покупателю»). В материалах содержится следующая информация: местоположение участка, его окружение, площадь, кадастровый реестр; требования к использованию земли и объектам строительства; срок строительства объекта, а также необходимые расходы на строительство и минимальная площадь развития; требования к окружающей среде, озеленению, санитарно-эпидемическим условиям, средствам связи, противопожарным мероприятиям; требования к состоянию общественных и административных сооружений, а также к проектированию; состояние участка земли, включая рельеф, строительные объекты, постройки и другие вспомогательные строения и способы их использования; способ и сроки использования уступки права пользования землей; требования к оплате уступки права пользования; права и обязанности права пользования; права и обязанности, юридические обязательства принимающей стороны; другие необходимые материалы и документы.

Далее принимающая сторона (покупатель) в установленное время передает уступающей стороне (местному правительству) проект разработки земли и проект строительства, сведения об общей сумме платы за уступку права пользования землей, а также информацию о способе оплаты.

После этого уступающая сторона должна организовать различного рода консультационные встречи по согласованию условий уступки. По достижению консенсуса стороны подписывают контракт. Принимающая сторона вносит установленную плату. Произведя оплату, принимающая сторона должна обратиться в земельное управление правительства и зарегистрировать свое право пользования землей, получив соответствующее свидетельство[18].

IV

Система реквизиции и система возмездной уступки права пользования государственной землей в действии.

Рассмотрим в действии две важнейшие системы, которые охватывает система государственного управления земельными ресурсами для строительных целей в Китае - систему реквизиции земли в деревне и систему возмездной уступки права пользования государственной землей, поскольку в реальной жизни обе системы неразрывно связаны общностью объекта – землей и субъекта - государством в лице правительств различных административных уровней. Первая, в административном порядке обеспечивает изъятие коллективой земли по заниженным ценам (китайские ученые используют особый термин - «принудительно низкие цены») для нужд индустриализации и урбанизации Китая, вторая – осуществляет капитализацию земли и ее размещение через рынок по высоким ценам (т.е. путем «платной уступки»), уступая ее в пользование предпринимателям и строительным организациям, обеспечивая этим получение государством огромных доходов в виде земельной ренты. В реальной жизни эти две системы работают эффективно и слаженно, как говорится «бок о бок», несмотря на их глубокие системные и функциональные различия.

Система реквизиции земли в деревне*

Возникнув еще в годы плановой экономики**, система реквизиции земли в деревне позднее получила прочную правовую базу в лице новой Конституции КНР (1988 г.) и земельного законодательства ("Закон об управлении землей" (1998 г.) и пр., санкционировавших реквизицию коллективной земли в "общественных интересах».

Существующая система реквизиции коллективной земли в деревне Китая фактически выполняет не одну, а целых две функции: первую - обеспечивает землю для городского и промышленного строительства, вторую - мобилизует первоначальный капитал для ускоренной индустриализации и урбанизации.

Накопление строительных средств осуществляется, как уже говорилось выше, путем капитализации реквизируемой земли крестьян посредством изменения ее целевого назначения и введения ее в рыночный оборот. Поскольку по земельному законодательству Китая коллективная земля не подлежит купле-продаже, то при реквизиции она проходят официальную процедуру смены целевого назначения (из сельской земли - в землю для городского строительства) и формы собственности - из коллективной в государственную. Этот акт «огосударствления» коллективной земли категорически меняет положение собственника бывшей сельской земли - коллектива крестьян - как в части прав пользования землей, так и в части распределения доходов от прироста стоимости земли. Коллектив крестьян, как уже говорилось выше, теряет свое право пользования и право дохода, а после получения компенсации (крайне заниженной) за первоначальное сельскохозяйственное назначение земли, окончательно исчезают все имущественные права коллектива и его членов на эту землю.

Масштабы реквизиции земли, включая землю в деревне, в т.ч. пашню, показаны в таблице 1.

Таблица 1. Общая площадь земли, утвержденная к реквизиции в стране (2005-2010 гг.) в тыс. му

Год

Вся площадь земли, утвержденная к реквизиции ( тыс. му)

площадь сельской земли, утвержденная к реквизиции ( тыс. му)

площадь пашни, утврежденная к реквизиции ( тыс. му)

2005

4 454

3 501

2 420

2006

5 125

3 807

2 546

2007

4 664

3 347

2 224

2008

4 560

3 348

2 237

2009

6 765

5 268

3 251

2010

6 889

5 178

3 430

Источник: Ежегодник государственных земельных ресурсов (2005-2010 гг.), цит по: Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайеской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С. 276.

Примечание: 1) 1 му = 1/15 га или 0,067 га; 2) следует иметь в виду, что площадь земли, утвержденной к реквизиции, не обязательно соответствует площади земли, реально реквизированной, предоставленной или уступленной.

В свою очередь, местные власти через рынок (на аукционах, конкурсах, просто по соглашению) реализуют эти земли на рынке по высокой рыночной цене, т.е. возмездно уступают право пользования ими новому хозяину (конечному пользователю), обеспечивая прибыль. То-есть используя механизм земельных "ножниц цен", а именно: разницу между заниженной ценой, по которой "покупается" реквизируемая земля (точнее, размером возмещения), и ценой реализации этой земли на рынке уже как земли для строительных целей, которая в разы, десятки раз и более выше первой, государство получает огромную по размерам земельную ренту.

Возмещение за первоначальное целевое назначение земли при реквизиции – первая, меньшая часть цены земли. Из-за отсутствия рынка имущественного права в Китае не существует цены на право собственности на землю. Соответственно отсутствует практика возмещения стоимости земельного имущества по рыночной цене при реквизиции земли. Фактически возмещение есть плата (хоть и заниженная) за право пользования землей, но не за право коллективной собственности, которое, по закону, переходит в другую форму (государственной собственности). Тем не менее, правительство при реквизиции постоянно сталкивается с проблемой необходимости повышения цены земли: из-за все большего осознания крестьянами своих прав и усиления их требований о повышении размера компенсации за землю. Основным и единствнным способом повышения размера возмещения за землю является увеличение критериев компенсации, рассчитываемых на основе стоимости валовой сельхозпродукции с единицы площади за несколько прошедших лет.

Определение размера возмещения коллективу крестьян за отторгнутую землю основано все еще на методике 50-х гг. прошлого века. Документ «Методы реквизиции земли под государственное строительство» (1958 г.) предписывал следующий расчет оценки возмещения (компенсационных выплат) при отчуждении земли. Оценка производилась путем трехстороннего согласования – в лице местной народной комиссии, пользователя и собственника земли. При чем для каждого типа земельных угодий выдвигались свои критерии. Для обычной сельскохозяйственной земли учитывалась валовая продукция и урожайность последних 3-4-х лет. Для чайных плантаций, прудов и фруктовых садов отчуждение земли производилось согласно конкретным обстоятельствам. В качестве компенсации за посадки деревьев, колодцы и площади под техническими культурами, за дома на снос и т.п. предлагались разные способы возмещения потерь крестьян.

В «Уведомлении о реквизиции земли для государственных нужд» (1982 г.) было установлено, что компенсационными стандартами являются 3-6-кратная годовая валовая продукция пашни, подлежащей отчуждению, рассчитанная в соответствии со средним годовым объемом производства последних 3-х лет, а также установленными государством ценами.

Компенсация на переселение и обустройство новой жизни каждому сельскому жителю устанавливалась с учетом объема продукции, полученной с каждого му в последний год, увеличенной в 2-3 раза по ценам, установленным государством, но она не должна была превышать стоимость годовой продукции более чем в 10 раз. В некоторых исключительных случаях разрешалось повышать компенсацию, но общая компенсация за землю и на устройство жизни не должна была превышать годовой объем продукции, полученной с соответствующего участка земли, более чем в 20 раз.[19]

При этом, отчуждение пашни и садов, занимающих более 1000 му земли, утверждалось Госсоветом КНР (центральным правительством). Отчуждение пригородной земли в городах с населением в 500 тыс. человек и больше рассматривалось городским правительством и утверждалось правительством провинции. Отчуждение пашни в 3 му и больше, пастбища в 10 му и больше и прочей земли в 20 му и больше рассматривалось правительством уезда и города и утвердждалось правительством провинции. Площадь для отчуждения, размеры которой были ниже вышеуказанных лимитов, утверждалась правительством уездов и города.

Согласно «Закону об управлении землей» (1998 г.), компенсация за отчуждение пахотной земли составляет среднюю годовую стоимость продукции последних 3 лет, полученной на этом поле, увеличенную в 6-10 раз. Пособие на обустройство крестьянина –стоимость той же продукции, увеличенной в 4-6 раз. Но пособие на обустройство не должно превышать стоимости среднегодовой продукции последних 3 лет на этом поле, увеличенной в 15 раз. Однако в совокупности пособие на обустройство крестьянина и компенсация за землю не может превышать стоимости среднегодовой продукции последних 3 лет на этом поле более, чем в 30 раз, в исключительных случаях Госсовет может изменить критерии и тарифы выдаваемых пособий на обустройство и компенсаций за землю. Эти нормы возмещения существуют до сегодня. Правда, начавшаяся с 2013 г. в ряде районов страны в экспериментальном порядке реформа земельной системы, в т.ч. системы реквизиции земли в деревне, включает положение о существенном увеличении критериев возмещения за землю.

Согласно «Положению о введении закона по управлению землей».1998 г.), компенсация за реквизированную землю возмещается коллективной хозяйственной организации деревни, а за постройки на земле и за зеленые насаждения выплачивается их бывшему владельцу. Пособие на обустройство крестьянина оплачивается коллективной хозяйственной организацией деревни, при чем оплачивается лично человеку как приравненное к страховым взносам или пособию по безработице.

Однако следует подчеркнуть, что при расчете стоимости продукции сельского хозяйства по закупочным ценам, да и при самих низких нормах компенсации, официально зафиксированных в законодательстве, общая сумма возмещения крестьянам оказывается сильно заниженной и не способна обеспечить обустройство жизни и занятости крестьянина, пострадавшего от реквизиции. В результате в китайской деревне появился целый социальный слой обезземеленных крестьян, которые не могут найти новую занятость (их называют «людьми, потерявшими две основы» - землю, работу»). По последним данным (2013 г.), в деревне насчитывается более 60 млн обезземеленных крестьян. Проблема обезземеливания крестьян превратилась в острую социальную проблему в условиях отсутствия системы социального страхования в китайской деревне (она еще только создается).

* * *

Чтобы лучше уяснить суть и процесс функционирования обеих систем (реквизиции и возмездной уступки земли), рассмотрим процесс формирования доходов местных правительств от уступки земли на примере одного из районов в провинции Цзянсу, этой экономически наиболее развитой приморской провинции Восточного Китая. Это новый городский район Учжунцюй города Сучжоу, где процессы индустриализации и урбанизации идут ускоренными темпами и спрос на землю под строительство высок. По этому району есть материалы обследования. Учжунцюй - до 2001 г. был центральным городом одноименного уезда, затем его в числе других 12 уездов, прилегающих к городу, включили в городскую черту большого Сучжоу (не так далеко от г. Шанхая), сделав этот новый городской район «строительной зоной» г. Сучжоу.

Данные обследования, проведенного учеными Центра изучения развития Госсовета КНР в этом районе[20], показали следующее.

1. Согласно последним земельным законодательным актам провинции Цзянсу, уровень и нормы возмещения за землю здесь самые высокие в стране. Их критерии возмещения основаны на реальных данных стоимости валовой продукции в регионе - от 1800 юаней /му(1/15 га) (в сильных уездах) до 1200 юаней/му (менее продвинутых), полученной в среднем за 3 предшествовавшие года. Чтобы получить размер возмещения за землю, надо увеличить эту стоимость в 10 раз. Получим размер возмещения за реквизированную землю в двух группах уездов района - 18 000 юаней/му – 12 000 юаней/му.

Цены за землю под строительство в районе Учжунцюй за этот период (2001-2005 гг.), по материалам обследования, в среднем составили 108 500 юаней/му по соглашению и 1 118 520 юаней/му – по аукциону или конкурсу[21]. Разница между ними – 10 раз. При этом цена уступки земли под промышленное строительство (только по соглашению) – 50 000 - 100 000 юаней/му, т.е. ниже средней цены по соглашению.

Со сменой целевого назначения земли - из сельской – в городскую под строительство - цена земли, как показало обследование*, увеличилась более, чем в 30 раз[22].

Согласно закону, были использовали 3 формы цены предложения земли: 1) выделение земли в административном порядке под общественное строительство, социальную инфраструктуру, 2) форма соглашения для земли под промышленное строительство, 3) аукционы и конкурсы для земли под строительство в торговле и сфере недвижимости и прочего строительства хозяйственного характера.

Обследование показало, что за 5 лет (2001-2005 гг.) наибольшее число уступок земли шло по форме соглашений – 73,2%, административно выделенных уступок - 17, 7% и только 9,1% прошло по форме аукционов и конкурсов. При первой форме уступки правительство района не только не получило дохода, но еще и должно было выделять определенные субсидии под освоение этой земли.

Можно видеть, что различие форм уступки сильно влияет на цену предложения и размер дохода. К тому же, при уступке по соглашению правительство района пользуется полной независимостью: кроме выплаты налоговых отчислений, возмещения за землю и возмещения на обустройство, оставшаяся сумма не проходит через финансы (бюджет) района, и каждый район, волость, каждый уезд (внутри района) после выплаты налогов может сам распоряжаться этими средствами, как внебюджетными.

При аукционах и конкурсах уступка земли должна проходить в форме единой открытой сделки через центр земельного резерва города, и 32% от суммы сделки идет в бюджет города Сучжоу (до 2005 г. это было 12%), из которых 30% остается городу, 2% идет на управленческие расходы. Все оставшиеся средства идут в финансы района. После выплаты всех налогов оставшаяся сумму делится между волостью и уездом (в каждом уезде несколько волостей) в пропорции 2 : 8. Эти средства предназначены на инфраструктурное строительство, освоение земли, возмещение при реквизиции земли и пр.

Все налоги и сборы, связанные с реквизицией коллективной земли в районе, за этот период в среднем составили примерно 43 000 юаней/му, что лишь немного превышает общий размер возмещения за землю и на обустройство (38 000 юаней/му) – 1,13 раза, в т.ч. при форме уступки через аукцион или конкурс – объем налогов был в 2,1 раза больше возмещения за землю (не включая возмещения за молодые саженцы и прочее материальное имущество), а при уступке по соглашению практически одинаков (немного меньше) -0,96 раза.

В целом, за период 2001-2005 гг. общий доход от уступки земли в районе Учжунцюй составил 5,643 млрд юаней (после вычета налогов), в том числе через аукционы и конкурсы получено 3,723 млрд юаней, по соглашению - 1,32 млрд юаней. При этом за площадь земли, уступленную в пользование путем аукционов и конкурсов, размером 3 141, 2 му (210,4 га), получено в среднем по 1 118 200 юаней за 1 му; за площадь, уступленную по соглашению, размером 17 700 му (1185, 9 га), получено в среднем по 108 500 юаней за 1 му[23]. Таким образом рыночная форма уступки оказывается намного выгодней.

Что касается структуры расходов (себестоимости) полученных средств от уступки земли в районе Учжунцюй за тот же период, то она выглядит следующим образом: при общем доходе от уступки земли за 5 лет в размере 5 643 млрд юаней (после вычета налогов) расходы составили 3 867 млрд юаней, или 68,53% доходов, в т.ч. себестоимость реквизиции земли -26,71%, « упорядочение земли» - 25, 89%, комплексное строительство -15,93%.

В себестоимость реквизиции земли вошли: расходы по оформлению (смена целевого назначения и права собственности на землю) при уступке земли - 47, 3%, возмещение за землю и на обустройство крестьянам - 52,6% от себестоимости реквизиции земли; (т.е. себестоимость реквизиции составила 20,5% от себестоимости уступки земли, и соответственно 14,0% от всего дохода от уступки). Чистый доход – от уступки земли – 16%[24].

В среднем по стране размер возмещения за реквизированную землю в деревне в 2004 г. составлял 8-12 тыс юаней за 1 му[25]. В пригородах г. Шанхая цена земли на строительные цели в эти же годы поднялась до 200 тыс. юаней за 1 му[26], что практически соответствует цене земли в районе города Сучжоу. Но и этот критерий на практике не всегда соблюдается: или сумма сокращается из-за исходно заниженной стоимости сельхозпродукции, или выдается с большой задержкой. Хотя в последнее время по мере возрастания цены земли и под нажимом недовольства крестьян размер возмещения за реквизированную землю увеличился, но остается совершенно недостаточным, чтобы обеспечить источник существования и обстройство для обезземеленных крестьян.

* * *

Одной из особенностей феномена «земельных финансов» последнего времени являются высокие и растущие темпы их прироста, что связано с двум факторами – растущим спросом на землю под строительство и тенденцией роста цен на земельные ресурсы в стране в целом в условиях ускоренной модернизации. (см таблицу 1, ниже). Столь большие земельные "ножницы цен" при реализация земли на монопольном первичном рынке земли обеспечивают местным властям большие средства, составляющие основу так называемых "вторых финансов" или «земельных финансов». Эта огромная земельная рента в 2004 г. достигала 589,4 млрд ю., составив 47% финансовых доходов местных правительств; в 2005 г. -550,5 млрд ю., а в 2006 г. – 767,68 млрд ю.[27]

При этом, если в 2003 г. доходы от уступки права пользования государственной землей составили 542,1 млрд юаней, то к 2014 г. – их объем достиг 4, трлн 294 млрд 300 млн юаней (4 294, 3 млрд ю.), при ежегодных темпах роста 20,7%. (см. таблицу 2).

Таблица 2. Доход от уступки права пользования государственой землей (2003-2014 гг.)

Год

доход (млрд юаней)

темпы прироста (%)

финансовые доходы мест/доходы от уступки госуд.земли

2003

542, 1

-

1 : 0,55

2004

589, 45

8,7

1 : 0,49

2007

728, 5

-

1 : 0,31

2008

1 037,53

42,4

1 : 0,36

2009

1 396, 48

34,6

1 : 0,43

2010

2 910,99

108,5

1 : 0,72

2011

3 347, 7

15,0

1 : 0, 63

2014

4 294, 3

20,7

-

Источник: Цзя Кан и Лян Ли «Земельные финансы» в историческом процессе маркетизации и урбанизации Китая и реформа земельной системы». Ч.1, НИИ финансов при Министерстве финансов КНР, http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355.

Из таблицы можно видеть, что за 11 лет темпы прироста дохода от уступки земли были высокими, особенно в период 2008 –2014 гг., хотя по годам крайне неравномерными, были темпы и с минусом прироста и со 100% приростом за год. Доходы от уступки земли составляли большую долю местных бюджетов, максимально – до 72%, самое меньшее – 31%.

Вместе с тем, эти огромные поступления в виде «земельных финансов» имеют свое особое назначение, т.е. предназначены исключительно для покрытия себестоимости убранизации и индустриализации, начиная от реквизиции земли в деревне и кончая расходами на аукционы и конкурсы и пр. при уступке земли, и лишь остатки их над себестоимостью могут стать чистым доходом местных властей (см. таблицу 3).

Таблица 3. Удельный вес и структура расходов (себестоимости) по реквизиции земли и на строительство в доходах от уступки земли (2008-2014 гг.) / млрд юаней, %/

Год

Доходы от уступки права пользования государственной землей (1)

В том числе: расходы (себестоимость) по реквизиции земли, сносу и переселению (2)

уд.вес: реквизиция, слом, переселение, возмещение (2)/(1) /%/

расходы на городское строительство (3)

уд.вес расходов на городское строительство (3)/(1) /%/

2008

1 037, 528

377,815

36,4

303, 532

29,3

2009

1 396, 48

510,858

36,6

334,099

23,9

2010

2 910, 99

1 339, 56

46,0

753,167

25,9

2014

4 294, 3

3 035, 320

79,1

725,86

16,9

Источник: Цзя Кан и Лян Ли «Земельные финансы» в историческом процессе маркетизации и урбанизации Китая и реформа земельной системы» .Ч.1, НИИ финансов при Министерстве финансов КНР, http://rdi.cass.cn/show_News.asp? id=36355.

Из таблицы можно видеть, что расходы (себестоимость) на реквизицию земли, слом строений и переселение крестьян в доходах от уступки земли сильно выросли, а удельный вес расходов на городское строительство несколько снизился. В 2008 г. в доходах от уступки земли расходы на реквизицию, включая слом строений (старых строений деревни) и переселение крестьян, и на городское строительство составили раздельно 377,815 млрд юаней и 303,532 млрд юаней, или 36,4% и 29,3%, а в 2014 г. уже 3 395, 237 млрд юаней и 725,86 млрд юаней, или 79,1% и 16,9%[28] от всех доходов соответственно.

Наиболее полно масштабы, структуру, характер и направленность использования доходов, получаемых местными властями в качестве "земельного капитала", раскрывают данные, представленные Чжан Сяошанем, тогда директором Института развития деревни АОН Китая. Согласно этим статистическим данным,* общая сумма расходов от средств, вырученных в 2009 г. местными властями от уступки права пользования государственной землей, составила 1 трлн 225,5 млрд ю., или примерно 86% доходов от уступки в том году (т.е. доход составил 1 трлн 425млрд ю.), при этом расходы на возмещение по реквизиции земли, слому (жилья крестьян) и переселению (крестьян) – 477,4 млрд ю., или 38,9% (от всех расходов), расходы на освоение земли - 124,9 млрд ю., или 27,3% всех расходов; строительство инфраструктуры в деревне - 43,3 млрд ю., или 3,5% всех расходов; возмещение крестьянам, у которых реквизировали землю, - 19,5 млрд ю., или 1,6%[29].

Приведенные данные красноречиво говорят, во-первых, о том, сколь огромные средства извлекаются из деревни (за один 2009 г. год - 1 трлн 425 млрд юаней) и сколь мизерна доля крестьян, лишившихся земли, в этих доходах (1,6% всех расходов) в результате реквизиции и капитализации их земли; во-вторых, практически все средства, выделяемые на строительные цели, пошли городу (27,3%), а для развития инфраструктуры деревни выделили лишь 3,5%. Таким образом, идет изъятие огромных средств и ресурсов из сельского хозяйства, деревни, масштабы которого существенно превышают объем инвестиций центрального бюджета в агросферу, и это несмотря на провозглашение стратегического курса поддержки сельского хозяйства (курс "возврата долгов деревне" и курс "больше давать, меньше брать, оживлять"). В свою очередь, как отмечают ученые из НИИ финансов при Министерстве финансов Китая, этот курс на расширение инвестиций в поддержку сельского хозяйства, принятый в 2004 г., опирается все на те же источники доходов от земельной ренты, или т.н. «земельных финансов»[30].

Таблица 4. Общий объем земли, предоставленной государством под строительство, в том числе под промышленное (2003-2010 гг.).

Год

общий объем земли, предоставленной под строительство

(1) (га)

объем земли, предоставленной под строительство в промышленности

(2) (га)

уд.вес

(2)/(1) (%)

2003

286 436,7

116 379,4

40,6

2004

257 919,7

106 756,7

41,4

2005

244 269,5

109 813,8

45,0

2006

306 805,9

154 635,3

50,4

2007

341 974

141 723,4

41,4

2008

234 184,7

92 918,09

39,7

2009

361 648,8

141 486,5

39,1

2010

432 561,4

153 977,6

35,6

Источник: Готу цзыляо няньцзянь/Ежегодник государственных ресурсов земли(2003-2010), цит. по Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С. 278.

Из таблицы видно, что за рассматриваемый период 8 лет (2003 - 2010 гг.) вырос общий объем земли, уступленной государством на строительные цели: с 286,4 тыс га (2003 г.) до 432, 56 тыс га (2010 г.), или в полтора раза (151%), а доля земли, уступленной под промышленное строительство, несколько снизилась (с 40,6% до 35, 6%) за те же годы. Эти две тенденции (рост общего объема земли под строительство) и (сокращение доли земли на промышленные цели) лишь усились в последние годы.

В то же время темпы роста цен на землю под промышленное строительство намного ниже, чем таковых на землю под строительство в торговле, жилищном секторе. Если за 2000-2012 гг. общий уровень цен на землю под строительство, цен на землю для строительства в торговле и жилищном секторе рос среднегодовыми темпами 10,04%, 11,4% и 14,4% соответственно, то рост цен под промышленное строительство шел темпами всего в 3,35%[31]. Определенное сокращение масштабов предложения земли под промышленное строительство плюс низкие темпы роста цен на эту категорию земли – все это привело к большому разрыву между доходами от уступки земли для промышленности и доходами от уступки земли под торговое и жилищное строительство. Отсюда пошло выражение, что «земельные финансы» это практически «торгово-жилищные финансы». С усилением конкуренции в экономическом строительстве между регионами местные власти, придерживаясь установки низких цен при уступке земли под промышленное строительство, одновременно используют фактор низких цен как элемент конкурентной борьбы, перетягивая более низкими ценами предпринимателей и капиталы в сферу промышленности своего района. Эта политика наибольшего благоприятствования в развитии промышленности (заниженные цены на землю и широкомасштабное обеспечение землей под строительство в отрасли), несомненно, сыграла свою важную роль в поддержании высоких темпов промышленного роста, но в то же время стала причиной низкой эффективности использования земли в этом ведущем секторе экономики страны.

Формы «земельного капитала»

Огромная по масштабам земельная рента, получаемая местными властями в процессе капитализации земли в деревне, принимает форму "земельных финансов"(туди цайчжэн) и "земельных денег" (туди цзиньчжун). "Земельные финансы" включают, главным образом, налоговые поступления, связанные с землей, как налог на отчуждение пашни, налог на недвижимость и налог на строительную деятельность на земле; с землей связаны и неналоговые поступления местных правительств, как средства от аренды земли, средства от введения земли в оборот (туди чужанцзинь), т.е. от уступки. Эти последние средства (от введения земли в оборот) фактически превратились в главный источник внебюджетных средств на местах. Обследования показали, что доля налогов на недвижимость и на строительство в бюджетах местных властей достигает 40%, а внебюджетные доходы от реквизиции земли - 60% и более (в пров. Чжэцзян, г.Тяньцзинь – свыше 70%)[32]. Другими словами, как уже говорилось выше, земельная рента фактически представляет основную часть доходов местных властей.

Так как цены на землю для строительных целей и формы уступки неодинаковы для разных видов строительства (для промышленного строительства – самые низкие, фактически идут по себестоимости), поэтому, как уже упоминалось, извлечь максимум прибыли удается в основном лишь от той части изъятой земли, которая идет исключительно на цели коммерческого жилищного и прочего строительства, а это около 15%. (В среднем же, если в городах Восточного Китая примерно 30% уступленной земли способны создать и обеспечить большие доходы, то в Западном регионе - менее 15%)[33]. Для этого доходы от этих 15%-30% земли должны быть намного больше, чем от остальных 85% -70% предлагаемой к уступке земли, поясняет один из ведущих специалистов Центра изучения развития при Госсовете КНР Лю Шоуин[34]. С этой целью местные администрации, располагая монополией на земельном рынке, через "своих" посредников и оценочные компании добиваются предварительно предельно высокой оценочной стоимости этой земли и выставляют ее на аукционы и конкурсы на рынке.

«Земельные деньги». Несмотря на огромные доходы от уступки земли, получаемые местными правительствами, их далеко недостаточно для нужд урбанизации (по китайским оценкам, строительство одного среднего города требовало минимум 10 млрд ю. на 10 лет в начале 2000-х гг.). Остальные средства, и при том еще более крупные, местные власти обеспечивают за счет кредитов. Для этих целей используются т.н. земельные деньги (туди цзиньжун), т.е. часть капитализированной земли, которая используется как залог под кредиты. Так, в конце 2012 г. 84 крупных города под залог земли общей площадью 348, 7 тыс га получили кредитов на 5,95 трлн юаней, в конце 2013 г. те же города, сдав под залог 403, 9 тыс га земли, обеспечили себе кредиты на 7,76 трлн юаней, а в первой половине 2014 г. –под залог земли общая сумма полученных кредитов достигла 8,7 трлн юаней, т.е. ежегодные темпы прироста размеров кредитов превысили 30%, что далеко превзошло уровень инвестиций в основные фонды всей страны за тот же период и темпы прироста масштабов общественных финансов[35].

«Земельный резерв»

Для целей формирования и накопления земельного капитала местные власти, как правило, создают специальный "земельный резерв",[36] где не только оседают излишки земли под строительство, но и специально наращиваемые про запас. Иначе говоря, эти запасы городской земли для строительных целей составляют особый потенциальный капитал местных властей и играют важную роль в реализации «стратегии земельных финансов». Этот "земельный резерв" сосредоточен в т.н. «центрах земельных резервов», которые создают местные власти, в них сосредоточена основная доля всей земли для строительных целей района. Первый такой "земельный резерв" был создал в г. Шанхае еще в 1996 г. «Земельный резерв» выступает важным инструментом реализации государственной монополии на земельном рынке и своего рода гарантией и символом успеха работы местной администрации. Он открывает "зеленую улицу" местному руководству в получении банковского кредита, дает гарантию инвестиционного обеспечения при капитальном строительстве на местах. При этом существует тесная и прямая взаимосвязь между размерами "резерва" и возможностью банковского кредитования: при сокращении "резерва", как правило, сокращается или прекращается кредитование. По этой причине местные власти придают особое значение поддержанию "резерва земли" на должном уровне. Отсюда - постоянные поиски и отъемы новых порций земель для его пополнения. Более того, через свой "земельный резерв" местные власти регулируют состояние цен на рынке недвижимости в своем районе или зоне. В результате темпы прироста земли для строительных целей в разы опережают темпы прироста площадей городских застроек. Не случайно, что если за период 2000-2012 гг. площадь строительных зон городов выросла более чем вдвое, то рост доходов от прироста стоимости земли – более чем в 45 раз[37]. Местные власти заинтересованы в поддержании высоких цен на недвижимость, ибо от этого также зависит величина поступлений в их бюджет. Так создается и поддерживается "денежный пузырь" на рынке недвижимости. Так замыкается круг процесса капитализации земли, в результате растут налоговые поступления, неналоговые доходы, занятость, ВВП региона, выполняются планы развития. В последнее время наличие земельного резерва гарантирует получение дополнительных квот на реквизицию земли.

По большому счету, отмечают специалисты НИИ финансов при Министерстве финансов КНР, создание сети «земельных резервов» в стране ознаменовало сформирование целостного механизма реализации политики «возмездной уступки права пользования государственной землей» со следующими звеньями: «закупки* государственной земли - хранение (резервирование) – освоение – уступка» [38].

Возмездная уступка права пользования государственной земли обеспечиывает также немалые налоговые поступления в местные бюджеты.

Налоговые поступления от земли после реквизиции и уступки

Налоги, которые после уступки земли ежегодно платит новый получатель земли, включают: 1) налог за отчуждение пашни, 2) налог на контракт (договор), 3) налог на недвижимость (НДС), 4) налог на строительную деятельность на земле.

Размеры налогов на примере одного конкретного района – района Учжунцюй в г. Сучжоу, пров. Цзянсу[39], таковы: 1) налог за отчуждение пашни – 5 тыс юаней с 1 му (1/15 га), 2) налог на контракт (договор) - 4% от договорной оплаты за уступку права пользования землей, включая уступку земли на аукционе или по соглашению; 3) налог на недвижимость-землю (НДС)– несколько миллионов юаней.

Помимо налогов получатель права пользования государственной землей уплачивает ряд сборов, связанных с реквизицией и уступкой земли: 1) сбор на рекультивацию пашни –тариф - 6 тыс юаней за 1 му, 2) расходы по возмездному использованию земли при расширении строительства (диапазон ставок -15) – 28 юаней с 1 кв. м, или 18 700 юаней с 1 му; 3) сбор в фонд «ключевого» строительства в сельском хозяйстве – одноразовый сбор по ставке - 2400 юаней с 1 му; 4) расходы, связанные с аукционом и конкурсом при уступке, - 44 000 юаней с 1 му%; 5) прочие сборы, связанные с управленческими расходами, и др.[40]. Первые из налогов и сборов (налог за отчуждение пашни, сбор на рекультиввацию пашни (т.н. «освоение земли»), возмещение за пользование землей, сбор на «ключевое» строительство в сельском хозяйстве) взимаются в процессе реквизиции. По расчетам на основе вышеприведенных норм и критериев, в районе Учжунцюй в ходе реквизиции земли в среднем с каждого 1 му взималось по 4-м видам налогов и сборов 32 000 юаней/му, а вместе с остальными различными сборами – всего около 40 000 юаней/му. В процессе уступки земли через аукцион взимаются: налог на контракт по утступке земли, налог на добавленную стоимость с земли (НДС), сбор за три вида услуг (профилактика против белых муравьев, установка новой стены-забора, охрана входа) – всего примерно до 100 000 юаней. По оценке, обе группы налогов и сборов при уступке на аукционе за пять лет составили примерно 12% цены, а при уступке путем соглашения - 40% [41].

Все налоги и сборы, связанные с реквизицией коллективной земли в районе, составили примерно 43 000 юаней/му, что несколько превышает размер возмещения за землю и возмещения на обустройство (в 1,1 раза), в т.ч. при форме уступки через аукцион или конкурс – 79 500 юаней/му, или в 2,1 раза больше возмещения за землю (не включая возмещения за молодые саженцы и прочее материальное имущество); при уступке же по соглашению при цене земли в районе Учжунцюй) – 36 500 юаней/му – немного меньше (0,96 раза).

Право получения и распределения этой огромной земельной ренты принадлежит исключительно государству. Так как городская земля законом объявлена государственной собственностью, то это означает, что право дохода от права собственности на земельное имущество городов принадлежит государству (от его имени правительству). Через механизм огосударствления (или национализации) городской земли правительство получило возможность концентрации огромных доходов от права собственности на государственную землю.

Что касается распределения доходов от «земельнх финансов», то еще «Уведомление об управлении доходами и расходами от оборота права пользования государственной землей» Госсовета КНР от конца 2006 г. определило порядок, согласно которому все доходы и расходы "от введения земли в оборот" как бюджетные средства передаются в управление местным правительствам, при этом, 30% этих доходов места должны переводить в центральное казначейство, 70% - остается у местных властей.

Как показывают обследования последних лет, распределение доходов от приращения стоимости земли при ее капитализации примерно такое: 20 - 30% остается на уровне ниже волостей и поселков, правительству городов идет 30-40%, различные компании, предприятия по освоению и пр. получают 40-50%[42]. Крестьянам, вернее коллективу, в виде возмещения за отторгнутую землю достается максимум 5-10% от распределяемого дохода[43].

Обычно возмещение за землю получает коллективная хозяйственная организация, выделяя малую ее часть крестьянам. Как говорилось выше, официально крестьяне получают возмещение лишь за постройки и посадки и право пользования землей, поскольку собственником земли выступает коллективная хозяйственная организация. Иногда крестьянам коллективная организация ничего не выдает, их доля идет на инвестиции в какое-нибудь производство, чтобы обеспечить занятость для обезземеленных крестьян. Однако гораздо чаще коллективные хозяйственные организации выступают заодно с местными властями в вопросе распределения возмещения за землю.

В условиях указанных выше правовых и системных инноваций в системе земельных отношений, обеспечивших полную монополию государства на первичном рынке земли как верховного управляющего и собственника всей государственной земли в стране, с одной стороны, с другой - при хроническом дефиците земельных ресурсов и опережающем росте спроса на землю для строительных целей, а также при остром дефиците средств на местах - земля в китайской деревне превратилась в важнейший источник получения финансовых поступлений для местных властей, средств, идущих в значительной степени на нужды урбанизации и индустриализации, развития местной экономики.

В то же время реквизиция, как неотъемлемая часть единого процесса капитализации сельскохозяйственной земли, фактически превратилась в важнейший механизм изъятия ресурсов из сельского хозяйства, деревни на нужды города, в новый способ ограбления деревни.

Феномен «земельных финансов»

Известный китайский ученый и руководитель отдела изучения сельской экономики Центра исследований развития Госсовета КНР Хань Цзюнь объясняет феномен «земельных финансов» в стране следующими факторами: 1) спецификой земельной системы Китая с ее двухосновным характером системы собственности на землю и неравным правовым положением коллективной формы собственности на землю в деревне, и вытекающими из этой специфики последствиями;

2) Монополией государства. Местные правительства превратились в единственного законного хозяина, осуществляющего перевод сельской земли в землю для строительных целей: одной рукой они изымают землю из рук крестьян, другой – вводят ее в рыночный оборот как землю для строительных целей самостоятельно под своим именем;

3) Нерыночным характером возмещения за изъятую у крестьян землю. Для изъятия сельскохозяйственной земли используется административная система, местные правительства контролируют квоты выделения земли под строительство. До сих пор сохраняется значительный удельный вес административного выделения земли для строительных целей и преобладание формы уступки по соглашению (а не по конкурсу или аукциону). Местные правительства активно выступают в качестве посредников, контролируют процесс уступки и установления цен на землю для хозяйственного строительства;

4) Слитным управлением землей. Так исторически сложилось, что местное правительство выступает и управляющим земли и ее хозяйствующим лицом одновременно. В результате отсутствует контроль за управлением и использованием земли на местах. Функция хозяйственной деятельности правительства в отношении земли - главная причина, тормозящая проведение политики защиты пашни, она неизбежно ведет к борьбе за интересы, является важной причиной несправедливого распределения дохода от приращения стоимости земли, провоцирует бесконечную погоню за все большими масштабами «земельных финансов» и « земельных денег», получением кредитов в счет будущего, создавая большие финансовые риски и долги по займам.

И заключает: «В этой специфически сформированной структуре земельной системы –система реквизиции земли с ее принудительно заниженными ценами и система возмездной уступки государственной земли с монополией государства, - составляют две самые центральные системные «конструкции», обеспечивающие условия появления феномена « земельных финансов» и такого роста его масштабов. В итоге реквизиция земли превратилась в единственный способ перевода сельской земли в городскую, а государственная земля – в единственную легитимную землю, которая может переводиться в землю под строительство»[44].

Но есть и объективные факторы создания необходимых условий для появления феномена « земельных финансов», это – дефицит земли в стране, в сельском хозяйстве, особенно земли под городское строительство (при острой конкуренции между пашней и землей под строительство), с одной стороны, с другой – растуший спрос на последнюю в условиях ускоренной модернизации.

Наконец, есть и еще один важный субъективный фактор феномена «земельных финансов», это - хронический дефицит средств в местных бюджетах Китая. При большой экономической самостоятельности местных правительств, несущих полную ответственность за реализацию основной доли планов экономического строительства на местах (70% нагрузки планов) при регулярном недополучении средств из центра на реализацию спущенных планов (20% от средств, требуемых для их выполнения), местные власти вынуждены постоянно искать источники средств. После налоговой реформы 1994 г., перенаправившей основной поток финансовых поступлений в центральный бюджет, местные бюджеты оскудели, а после отмены сельскохозяйственного налога (2006 г.), поступавшего в местные бюджеты, окончательно сели на мель. Вот тогда и был по-настоящему открыт новый источник доходов - через капитализацию реквизируемой сельской земли, для чего нужен был рынок. И хотя исполнителем всего процесса капитализации земли принято считать местные правительства, в действительности и по большому счету, решающая роль в создании и реализации т.н. «стратегии земельных финансов» принадлежит верховному руководству Китая, на которое все сильнее давит объективно назревшая необъходимость модернизации.

Из перечисленных выше факторов, обеспечивших появление «земельных финансов», хотелось бы особо выделить два, играющих ключевую роль. Первый – это т.н. изобретение механизма огосударствления (национализации) городской земли (по Конституции 1982 г.) и сельской земли (при реквизиции), что на законном основании превратило государство в собственника всей государственной земли, в т.ч. для строительных целей, обеспечив таким образом условия получения дохода от капитализации всей государственной земли (родом из города и деревни) для строительных целей и их эффективной концентрации в руках государства.

Второйсоздание рыночного механизма для извлечения прироста добавленной стоимости из государственного земельного имущества и более эффективного размещения земельных ресурсов. Став собственником государственной земли по закону, государство получило монополию на первичном рынке земли. Первичный рынок земли в Китае не свободный, а рынок, где существует конкуренция покупателей при монополии продавца. Характер первичного рынка земли в Китае отражает во многом специфику системы «социалистической рыночной экономики», т.е. ныне действующей в стране рыночной системы, теоретической основой которой является концепция увязки «плана» и «рынка», когда при развитии рынка сохраняется сильное макрорегулирование государства. Китайские ученые называют такой рынок монопольно-конкурентным. На таком рынке «монополия государства, - объясняют они, - не является административной монополией в ее наивысшей концентрации, а отражает требование организации современных крупных отраслей и предприятий к расширению масштабов хозяйствования, максимально эффективному размещению ресурсов, повышению степени концентрации производства. Она выступает как хозяйственная монополия, которая сливается воедино с механизмом рыночной конкуренции»[45] . Первичный рынок земли в Китае очень похож на такой тип рынка.

Как мы видели выше, в части государственного регулирования земельных ресурсов (преимущественно для строительных целей) речь идет о совершенно раздельных системах управления землей в городе и деревне, опирающихся одна на «план», другая – на «рынок». С одной стороны - принудительно-административное размещение земельных ресурсов через реквизицию по «принудительно заниженным» ценам, с другой - рыночный механизм предложения и уступки земли для строительных целей. Но существующий первичный рынок земли носит еще весьма ограниченный характер, на его долю реально приходится в среднем до 20% сугубо рыночных сделок с землей (в экономически развитых районах –до 30%, в отдаленных и менее продвинутых – до 15%), остальные формы размещения земли – сделки по соглашению – более 70% и выделение в плановом порядке. Тем не менее, сделки по соглашению, так или иначе, пусть косвенно, но все равно ориентируются на рыночные цены, отталкиваются от них, неизбежно учитывают общее состояние спроса и предложения на рынке, хотя цены при уступке по соглашению намного ниже цен уступок на основе аукционов и конкурсов.

Цена при уступке по соглашению зависит в первую очередь от целевого назначения уступаемой земли: под промышленное строительство – минимальная, под строительство жилья – намного выше, рыночная. На формирование цены по соглашению влияют, несомненно, такие факторы как дефицит земли в условиях рынка, растущий спрос на землю под застройку плюс монополия продавца, диктующего свои условия. Наличие рынка, обеспечивая капитализацию земли и формирование рыночной цены на землю, одновременно формирует необходимую рыночную среду, обеспечивая определенный рыночный ориентир цены, что само по себе важно. Поэтому цена уступки по соглашению носит как бы промежуточный характер, являясь результатом учета рыночных и нерыночных факторов.

Вместе с тем, надо отдать должное правительству страны, которое проделало огромную работу по созданию благоприятной рыночной среды на этом первичном рынке земли*, переведя целые отрасли экономики в режим полных рыночных отношений. Это касается прежде всего таких сфер экономики как торговля, туризм, сектор рекреации, коммерческое жилищное строительство. Правительство в многочисленных указах и установлениях последнего десятилетия требовало при уступке права пользования государственной землей полностью переходить на конкурсную основу, ускорять темпы и повышать уровень маркетизации рынка уступок государственной земли; ускорять перевод земли, отводимый для государственного строительства в таких приоритетных сферах как промышленное строительство, энергетика, железные дороги и пр., на основы возмездного пользования. В «Законе об имущественном праве» в 2007 г. четко определены рамки применения аукционов и конкурсов в отношении земли: « В отношении земли хозяйственного назначения, используемой для промышленности, торговли, туризма, рекреационной сферы и коммерческого жилья, а также для аналогичных земель, имеющих два и более пользователей, следует использовать открытые конкурентные способы уступки. как аукционы, конкурсы и пр.».[46] Правда, что касается цен при уступке земли под промышленное строительство, они в основном до посленего времени оставались крайне низкими, нерыночными.

Тем не менее можно сказать, что за первое десятилетие 2000 - х гг. в стране удалось в основном сформировать механизм рыночного размещения возмездного права пользования государственной землей на основе участия и конкуренции различных рыночных субъектов на аукционах и конкурсах, действующего пока еще в ограниченом секторе всех сделок по уступке права пользования землей, но все же достаточном, чтобы обеспечить столь значительные доходы от уступки земли в стране. К тому же практически уже сложилась своеобразная инфраструктура механизма, обслуживающего стратегию «земельных финансов»: «закупки земли – хранение земли – освоение земли – уступка земли».

«Земельные финансы» и экономическое развитие Китая

Земельная система Китая и порожденный ею феномен «земельных финансов», по признанию многих китайских ученых, в том числе резких критиков существующей системы реквизиции, явлилась важным фактором обеспечения нынешней модели экономического развития страны, обспечившим высокие темпы экономичесмкого роста в течение более 30 лет (свыше 10% в год). Из-за низкого внутреннего спроса и отсутствия инновационных технологий экономический рост Китая опирался, главным образом, на высокий уровень инвестиций и экспорта, как движущие силы. Среди инвестиций производственных факторов - при наличии огромных количеств избыточной рабочей силы в деревне - дешевая рабочая сила стала фактором номер один. Земля стала вторым важнейшим фактором ресурсных инвестиций. Несмотря на специфику Китая – «людей много, земли мало», т.е. острый земельный дефицит, благодаря осуществлению т.н. стратегии «земельных финансов» Китай избежал ситуацию, когда дефицит земли в условиях рынка приводит к высоким ценам на землю, что оказало бы негативное воздействие на темпы экономического роста; и, наоборот, опираясь на гарантию широкого предложения земли, удалось эффективно поддержать рост экономики[47]. Это мнение китайского ученого Хань Цзюня подтверждают и другие известные китайские ученые и специалисты высокого ранка.

Раскрывая системную сущность реквизиции, китайский ученый Е Синцин заключает, что "теоретической основой существующей системы реквизиции земли является общественное присвоение дифференциальной ренты…, а основным исходным принципом этой системы реквизиции является контроль над себестоимостью использования земли для индустриализации и урбанизации"[48]. А глава кабинета по работе в деревне при ЦК КПК, ученый-аграрник Чэнь Ивэнь называет земельную реквизицию «неотъемлемой частью китайской модели развития, которая опиралась на дешевую цену земли и дешевую рабочую силу для продвижения индустриализации и урбанизации»[49].

Еще одним важным вкладом проводимой стратегии «земельных финансов» китайские ученые называют создание благоприятной экономической атмосферы для привлечения капитала и предпринимателей к процессу модернизации. «В ходе экономической конкуренции между регионами инициатива местных правительств в привлечении капитала и предпринимателей и создании благоприятной атмосферы для политики развития и модернизации экономики сыграла важную роль. Эти два фактора: земля как фактор ресурсных инвестиций и земля как фактор привлечения предпринимательского капитала для развития стали двумя большими «талисманами», обеспечившими выигрыш в конкурентной борьбе. Земля стала самым ценным стоимостным ресурсом, распределяемым местными правительствами, а также опорой широкомасштабного роста инвестиций. Эта модель экономического развития могла поддерживаться лишь за счет высокой степени расходования ресурсов. Использование земли для привлечения предпринимательского капитала превратилось в главный способ стимулирования развития. Преимущества в доходах от земли и налоговых поступлений от капитализации земли превратились в главаный инструмент местных властей для привлечения предпринимателей в свои регионы».[50]

Обширное предложение земли и высокий уровень затрат ресурсов обеспечили высокий уровень инвестиций; предложение земли по низкой себестоимости, сдерживавшей низкие цены на землю, гарантировало высокий уровень экспорта; использование земли для привлечения капитала предпринимателей обеспечило высокие темпы развития индустриализации и урбанизации, стимулировало высокие темпы роста экономики на местах.

На этом этапе экономического развития обширное предложение земли для строительных целей сыграло роль базовой гарантии. За 1996-2010 гг. вся площадь земли для строительных целей с 437,71 млн му (29,35 млн га) выросла до 511,81 млн му (34.29 млн га), увеличиваясь темпами 16,9% в год, в среднем прирастая на 5,293 млн му (354,6 тыс га) в год.[51]

Некоторые перспективы

Стратегия «земельных финансов» придумана не в Китае (в Гонконге до реформ, Англии и других странах в свое время), но она оказалась неизбежным вариантам в условиях ускорения процессов модернизации страны, когда нужны огромные инвестиции, а других источников их нет.

Стратегия «земельных финансов», несмотря на начавшиеся с 2013-2014 гг. реформы по совершенствованию земельной системы и реформы системы реквизиции земли в деревне, судя по всему, в каком-то усовершенствованном виде будет проводиться еще достаточно долго, и уж конечно до 2020 г. и до 2030 г., чтобы завершить процесс урбанизации, подняв ее уровень, как запланировано, до 60% (2020 г), а потом к 2030 г. – до 70% соответственно.

18 съезд КПК (2012 г.) и 3-й пленум ЦК КПК (2013 г.) поставили задачу создания единого рынка земли для строительных целей хозяйственного назначения в городе и деревне, обеспечив равные правомочия для субъектов двух форм собственности при уступке земли, чтобы осуществлять ее «по равным правам и одинаковым ценам». Реформа системы реквизиции земли в деревне предусматривает сокращение масштабов реквизиции и выведение части коллективной земли для нужд строительства прямо на рынок без смены формы собственности («при условии, если такая сделка соответствует требованиям системы управления целевым использованием земли»), повышение размера возмещения за реквизированную землю и законодательное признание права крестьян на участие в распределении прироста доходов от уступки земли и пр. До конца 2017 г. в разных районах страны в экспериментальном порядке будут отрабатываться разные варианты реформы земельной системы в деревне и поиски путей совершенствования системы реквизиции. В стране идут горячие дискуссии в среде ученых и специалистов по этим проблемам. (В данной статье мы опустили тему недостатков и противоречий, связанных со стратегией «земельных финансов», включая растущие социальные противоречия в деревне, низкую эффективность использования земельных ресурсов, особенно в промышленном строительстве; большие риски для банков и пр., наконец, проблему определенного сокращения размеров чистого дохода от уступки земли в последнее время, связанного с резким повышением цен на все материальные ресурсы и резким удорожанием себестоимости и реквизиции и строительства, а также проблему серьезной коррупции среди чиновников, в том числе на местах, и пр.

В то же время имеют место серьезные трудности в продвижении указанных реформ, крайне сильное сопротивление реформам на всех уровнях. Учитывая нынешнюю экономическую ситуацию в Китае (существенное снижение темпов экономическогно роста и курс на ускорение смены модели развития), а также «громодье» стратегических планов, которые должны быть реализованы к 2020 г.*, можно предположить, что при определенных усовершенствованиях стратегия «земельеных финансов» будет осуществляться и дальше. Ибо других средств в стране для нужд идущей модернизации трудно найти.

Приложение

Схема имущественных прав макроуправляющего государственной землей для строительных целей

Приложение

Источник: НИИ Финансов, Министерство Финансов КНР (по: http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355)

15.09.2015


* Материал подготовлен для Центра аграрно-продовольственной политики Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, июль 2015.

** Имея около 22% населения земного шара, Китай располагает 7% мировой площади пашни, обеспеченность пашней составляет только 40% от среднемирового показателя, в среднем на душу населения приходится 0,0936 га пахотных земель.

* Такое «разделение на два права» позволило сохранить право коллективной собственности на землю и обеспечить переход к системе подрядного ведения хозяйства, дав крестьянам относительно независимое право владения и пользования коллективной землей и ведения на ней семейного хозяйства, поднять интенсификацию труда, нарастить доходы. Это было самым большим системным «прорывом» в экономической реформе в деревне – возврат (после «народных коммун») к традиционной и наиболее подходящей форме ведения хозяйства, соответствовавшей уровню развития производительных сил и позволившей соединить работника со средствами производства - семейному хозяйству, что обеспечило резкий рост производства и доходов. Важность сохранения коллективной собственности на землю в китайской деревне как основы аграрной политики руководства Китая, при создании нынешней системы хозяйствования диктовалась, с точки зрения китайского руководства, рядом объективных и субъективных факторов: 1) необходимостью провести в жизнь принцип уравнительного распределения земли «по едокам» между дворами на основе подряда как главный и единственно тогда возможный фактор мобилизации трудовой активности миллионов крестьян; это можно было осуществить лишь на основе сохранения коллективной собственности на землю, но не частной; только таким путем можно было поднять производство и накормить народ, т.е. решить эту главную стратегическую задачу первых лет реформы; 2) необходимостью обеспечения контроля государства над важнейшими сельскохозяйственными ресурсами, особенно землей, в деревне во имя целого ряда общенациональных целей: a) не допустить в условиях рынка перераспределения земельных ресурсов в интересах меньшинства и неизбежного обезземеливания наиболее бедной и весьма значительной части крестьянства, и, как следствие, обострения социальных противоречий в деревне, нарушения стабильности в обществе; б) сохранить, не дать растащить общенациональный пахотный клин как основу общественного производства, решения продовольственной проблемы страны; в) гарантировать эффективное использование сельскохозяйственных ресурсов, прежде всего земли в деревне, для нужд индустриализации, урбанизации, модернизации экономики страны.

И хотя сегодня некоторые факторы себя практически исчерпали (практика уравнительного распределения земли, социальная функция земли и пр.), тем не менее сохранение и укрепление системы коллективной собственности на землю в деревне остается краеугольным камнем аграрной политики руководства КНР и сегодня, и на многие годы вперед.

* За период с 1996 по 2010 г. пашня страны сократилась почти на 12 млн га (со 133 млн га до 121, 2 млн га), а ее подушевой показатель - с 1, 59 му (0,1 га) снизился до 1,39 му (0,09 га).

** подробно см. Бони Л.Д. «Стратегия интеграции города и деревни в Китае: успехи, проблемы, противоречия»/Проблемы Дальнего Востока.2012.№3. С.81-86.

* Обычно, касаясь темы капитализации земли и получения прироста ее стоимости (земельной ренты), китайские ученые и руководство страны говорят о системе реквизиции земли в деревне, точно указывая основной источник получения т.н. «земельных финансов» (примечание автора).

** Основные документы по реквизиции тех лет: Конституция КНР 1954 г., «Методы реквизиции земли под государственное строительство» (1958 г.).

* При уступке земли по соглашению цена предложения земли составила 108 500 юаней/му, а размер возмещения за землю, согласно закону, составил 18 000 юаней/му * (здесь взята средняя стоимость валовой продукции с 1 му -1800 юаней в сильных уездах этого района), увеличенная в 10 раз, как установлено законом в районе), соответственно цена земли в 6 раз превышает размер официального возмещения за землю. Учитывая, что это продвинутый район, и критерии возмещения выше средних по стране, где компенсация на дальнейшее обустройство значительно выше средней (из расчета за 1 му составила 20 000 юаней), то все возмещение (за землю плюс на обустройство) оказывается довольно значительным (18 000 ю. плюс 20 000 ю.) – 38 000 юаней. Китайские ученые, проводившее обследование, естественно использовали эту общую сумму возмещения, но и тогда разница между ценой земли и размером всего возмещения составила почти 3 раза, что несомненно учитывается при оценке чистого дохода от уступки. Нам же важно было выявить именно размеры дохода от земли, т.н. земельную ренту, которая оказалась огромной.

Если же взять цену предложения земли по форме аукционов и конкурсов, которая зафиксирована равной 1 185 200 юаней/му, то разрыв между возмещением и ценой предложения (рыночной ценой) будет просто нереально огромным (в 65,8 раза). Если учитывать и возмещение на обустройство, то при указанной выше цене предложения и общей сумме возмещения в размере 38 000 юаней, разница все равно оказывается огромной - 31 раза. (автор).

* Приводимые данные доходов от капитализации земли по отдельным годам, представленные разными китайскими источниками, могут не совпадать, разниться, что зависит от источника, в то же время они все однотипны и разичия невелики, они все в целом соотносятся. (в таблице выше данные за 2009 г. -1.396, 48 млрд ю.), а данные, приведенные Чжан Сяошанем по доходу за 2009 г. - 1 425 млрд ю.).

* Ученые из НИИ финансов при Министерстве финансов КНР цинично (с точки зрения автора) называют «закупками» земли принудительный отъем коллективной земли у крестьян, возмещение за которую в разы и более занижено по сравнению с рыночной ценой.

* В Китае существует также и вторичный рынок земли, основными формами которого являются переуступка права пользования и аренда. Правительство непосредственно не принимает участия в его работе, но регулирует и регламентирует данные процессы. В стране существуют и скрытые формы рынка земли, в т.ч. так называемый «серый рынок земли » в деревне, на котором коллективные хозяйственные организации торгуют коллективной землей для строительных целей, пытаясь реализовать свое имущественное право на землю в обход закона. Эта практика получила повсеместное распространение, как и нелегальная сдача коллективной земли в аренду местным властям и предприятиям под видом реквизиции. Это обстоятельство также стало одним из важных факторов ускорения реформы системы реквизиции земли в деревне в последние годы. ( автор).

* создание полного общества средней зажиточности (сяокан) с удвоением душевого дохода крестьян, проблема продовольственной безопасности, ускорение темпов урбанизации и повышение ее уровня до 60%, что означает обустройство в городе 300 млн сельских мигрантов (более половины которых уже давно проживают в пригородах, работая в городе без прописки и прав) и правовое повышение их статуса до городского жителя (с предоставлением городской прописки и основных общественных услуг-здравоохранения, образования, социального страхования и др.) и пр.


[1] http://rdi.cass.cn/show_news.asp&id=36355

[2] Чжунго гайгэ /Реформы в Китае/. 2013.№11. С. 12.

Чэнь Ивэнь. Имущественное право на землю и система управления целевым использованием земли должны быть сбалансированы». http://rdi.cass/cn/show_news.asp?id=35700.

[4] Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С.269..

[5] Лю Шоуин.Особенности и недостатки земельной системы Китая.Чжунго гайгэ.2013.№;11. С.11.

Цзя Кан и Лан Ли.»Земельные финансы» в историческом процессе маркетизации и урбанизации в Китае и реформа земельной системы. Ч.1. http:// rdi/cass.cn/show_News/asp?id= 36355.

[7] «Чжунхуа жэньминь гунхэго». Цзинцзе /Закон об имущественном праве КНР. Подробное толкование/. Гл. ред. Тао Хун. Пекин. Жэньминь чубаньшэ.2007. С. 223, 271.

[8] Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С.272.

[9] Цзинцзи тичжи гайгэ /Реформа экономической системы/.2010. №4. С.91.

[10] Там же.

[11]Чжунго нунцунь гайгэ юй фачжань гайлунь/Реформа в китайской деревне и концепция развития /Гл.ред.Чжан Сяошань.Пекин.2010. С.55.

http://rdi.cass.cn/show_news.asp?id=26274

[13] Чжунго гайгэ.2011.№6. С.83.

[14] Там же.

[15] Рассчитано на основе данных таблиц в работе: Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С.276.

[16] Доклад (по материалам обследования) политики в деревне Китая. гл. ред. Хань Цзюнь. Шанхай юаньдун чубаньшэ. .Шанхай. 2008. С.192.

[17] Хань Линьфэй. http//vasilieva/narod.ru/12-6-1998. htm/

[18] Там же.

[19] Чжао Лун. Земельная политика Китая и этапы ее реализации. В сб. «Китай, Польша и Россия: стратегия трансформации и структурный поворот». ИЭ РАН.М.2010. С.260.

[20] Тяо ча чжунго нунцунь. / Обследование китайской деревни/. под ред. Хань Цзюнь. Чжунго фкчжань чубаньшж. Пекин. 2009 г. С..С. 398-400.

[21] Там же. С. 400-401.

[22] Там же. С. 405.

[23] Там же. С. 400.

[24] Там же. С.400-401.

[25] Чжунго нунцунь яньцзю баогао.2004.С.232.

[26] Чжунго гайгэ. 2010.№11. С.64.

[27] Цзинцзи тичжи гайгэ.2010.№2. С. 106.

[28] http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355

[29] Саньнун Чжунго /Аграрный Китай/. 2011. № 14. С.35.

[30] http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355

[31] Там же.

[32] Нунъе цзинцзи яньцзю.2012.№5.С.40.

[33] Чжунго гайгэ. 2005. №7. С. 25.

[34] Там же.

[35] http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355

[36] Чжунго нунцунь чжэнцэ баогао тяоча … С. 194,224.

[37] Чжунго гайгэ /Реформы в Китае/. 2013.№11. С. 12.

[38] http://rdi.cass.cn/show_news.asp&id=36355

[39] Тяоча чжунго нунцунь /Обследование китайской деревни/. Гл. ред. Хань Цзюнь.2009.Пекин. Чжунго фачжань чубаньшэ. C. 403-405.

[40] Там же. С.403.

[41] Там же.

[42] Цзинцзи цзунхэн. 2008.№ 1.С.60.

[43] Чжунго нунцунь яньцзю баогао.2004.С.381.

[44] Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С. 274.

[45] Л.Д. Бони.. «Китайская деревня на пути к рынку».М.ИДВ РАН. 2005. C. 38.

[46] http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=36355

[47] Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С. 274).

[48] Чжуансин чжунды нунцунь фачжань (Развитие деревни в ходе смены модели развития). Пекин. Шэхуэй кэсюэ вэньсянь чубаньшэ.2009.С.34.

[49] Саньнун Чжунго.2011.№15.С.1.

[50] Хань Цзюнь и др. Чжунго нунцунь гайгэ.2002-2012/Реформа в китайской деревне.2002-2012/. Шанхай юаньдун чубаньшэ.2012. С. 274-275.

[51] Там же. С. 274.

Обновлено 30.09.2015 11:06